第三章　职能论

　　任何事物之所以存在，就因为有其存在的价值。这种存在价值，在社会机构中就是其特有的职能。所谓“特有”，就是区别于其它事物的又能体现自身特征的属性。如果事物没有这种特有的职能，或者与其它事物雷同，那就缺乏存在的价值，那就没有生命力了。人民政协之所以长期存在，五十多年实践证明它是与中华人民共和国共存，究其原因就是它有长期存在的价值，这种价值就是它具有长期存在的特有职能，而且其职能还会与时俱进，逐步扩大与发展，具有极其旺盛的生命力。

　　能够如此，更深的根源在于人民政协是有中国特色社会主义民主政治的重要标志，又是社会主义政治文明的重要载体。而这个有中国特色的社会主义民主政治和社会主义政治文明在世界范围中都是独树一帜的最富有生命力的新生事物，其方兴未艾的生机是无与伦比的。

　　人民政协成立之初，其职能只定为政治协商，就是实行政治民主，由中国共产党同各民主党派，无党派民主人士、以及各人民团体、各界群众代表人物共商国是。这样的政治协商，起着十分重要的作用。尤其是全国人民代表大会及其常委会还没有产生之前，起着决定国家大事的非常重大作用。随着人民代表大会及其常委会产生以后，人民政协的历史实践深入推进，在政治协商职能之外又增加了民主监督的职能。这是当时中国共产党同各民主党派、无党派民主人士贯彻“长期共存、互相监督”方针的具体化，又是这种互相监督的扩展，即扩展到中国共产党同各界各阶层、各人民团体代表人士之间的互相监督。这种监督区别于人民代表大会及其常委会的执法监督和中共纪检会的党内监督，具有更广泛性、经常性、自主性。

　　改革开放以后，人民政协进一步总结实践经验，其体现政治民主的职能又进一步扩展，增加了“参政议政”这个新职能。

　　其实，在人民代表大会及其常务会成立以后，人民政协不是决定国策的机构，而是参政议政的机构，政治协商和民主监督都是参政议政，过去没有这样论述，但实质如此。当然，随着改革开放后人民政协的丰富实践，使它增加了政治协商和民主监督之外的内容，即参政议政的新内容。到现在为止，从历史产生的顺序来审视人民政协的职能，已有三项：政治协商；民主监督；参政议政。至于往后如何发展，那是后话。现在，就这三项职能分别论述如下：

　　一、人民政协的首要职能——政治协商

　　什么叫做政治协商？根据1995年1月14日中国人民政治协商会议第八届全国委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的决定》，对政治协商这个概念作了如下科学界定，就是对国家和地方大政方针、政治、经济、文化以及社会生活中的重要问题在决策之前和就决策执行过程中的重要问题进行协商。这包括两方面的协商，一方面是对国家和地方大事在决策之前进行协商；另方面是对国家和地方大事作出决策之后在执行过程中发现重要问题进行协商。完整地履行政治协商职能，一定要两方面都进行协商。

　　现在通常只进行前一个方面协商，而忽视或不进行第二方面的协商，这是片面的，不完整的。应该两方面的协商都要同样重视和进行，才能全面履行这项职能。

　　政治协商是人民政协各项职能中的首要职能，也是基本职能。人民政协的名称就是以政治协商会议定名的，中国共产党把多党合作和政治协商结合起来，定为我国的基本政治制度，并写进中国宪法之中，可见政治协商这项职能对人民政协的首要性。中国共产党把人民政协履行政治协商职能作为执行我国基本政治制度来对待，可见重视之极。人民政协自身更应十分重视这项职能的履行，主动认真地把每次协商会议组织好，务出实效，充分发挥作为基本政治制度的重要作用。政治协商之所以如此重要，是因为它是社会主义民主政治建设的重要组成部分，是邓小平建设有中国特色社会主义民主政治体制的重要组成部分。邓小平多次着重论述了“没有社会主义的民主就没有社会主义的现代化”。而社会主义民主的重要形式就是人民政协的政治协商，多党合作的主要载体就是人民政协的政治协商。在人民政协的政治协商过程中，真正充分发扬民主，做到知无不言、言无不尽、畅所欲言、求同存异，这样就能真正集中各民主党派、无党派人士、工商联和各界各阶层人士的智慧和力量，对国家和地方的大针方针作出科学的决策，这样就使政治协商落到实处，并真正出实效了。现在有的地方政协召开政治协商会议表面热热闹闹，并没有充分发扬民主，委员没有畅所欲言，人民政协也没有认真发动和组织委员准备好发言，党政机关也没有真正倾听和吸纳委员的有益意见，这就使得政治协商流于形式。这种形式主义对待政治协商制度的态度必须切实改正。

　　至于政治协商的具体内容，可以根据前述全国政协的《规定》和近年实践经验逐一分述于后：

　　(一)国家在社会主义物质文明建设、社会主义政治文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署。这是关系国家大政方针的重大内容，包括物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设和民主法制建设四大方面的内容，这都关系着全国各界别、各阶层人民大众的根本利益。决策对了，则人民大众受益，社会也进步，国家也逐步强大。如果决策错了，则人民大众受灾，社会也倒退，国家也会衰弱。这四个重大方面的大政方针是必须在人民政协内进行充分协商的，不协商无以反映民意。中国封建社会时间特别长远“，长官意志“”、一言堂“”、家长制”的封建意识特别强，只有把上述四个大方面的大政方针进行充分的认真的协商，才能破除封建意识的影响，造福于人民大众。

　　(二)政府工作报告。由于政府工作报告既报告前一年政府工作的成绩与问题，又提出新一年的拟进行的工作内容与措施，关系国家和地方现实发展的全局。其中，政府工作报告所列出的前一年成绩是否实在？有否虚假不实之处？存在的问题准确提出来否？有没有把重要失误和问题避开或轻描淡写？新的一年工作是否有必要和有可能？有否浮夸或遗漏？各项工作的措施是否落到实处或虚幌一枪？有没有更有力的措施可以采用？如此等等，都密切关系到国家和广大人民群众的根本利益。特别是政府工作报告总是在年初进行，承前启后，更显得重要，因而一定要在人民政协全体委员协商会议上进行充分的协商讨论。只有这样，政府工作报告才能保证维护各界别各阶层的共同利益，也才会切实可行。

　　(三)国家财政预算。这个协商内容也很重要，国家就是这么多钱，所办的事情很多，钱怎样才用得对路，这也是关系人民大众切身利益的大事。这方面过去教训不少，国家和地方曾把大笔资金投向重复建设或无效项目之上，白白浪费了国家的巨额资金，而未能及时拨发给贫困百姓或弱势群体以解燃眉之急。现在也有些地方把资金重点投放进所谓“形象工程”，追求地方的外表豪华，不顾贫困地区的脱贫所需，如此等等。因此，每年把国家和地方的财政预算放到人民政协的政治协商会议上讨论，这是十分必要的，历史的经济教训充分说明这是不能缺少的该协商的大事。

　　(四)经济社会发展规划。这是国家和地方若干年的经济与社会发展规划，关系着国家、地方和人民大众若干年的根本利益和发展前途。如果规划正确和符合实际，有必要也可行，那就会造福人民大众，国家也会兴旺发达。如果不思进取、保守落后，国家就不能发展，人民大众生活水平就要倒退。如果浮夸吹牛皮，国家和社会就出现大灾难，人民大众就吃大苦头。建国以来这方面教训十分深刻难忘。因此，凡是经济和社会发展规划一定要在人民政协的政治协商会议上讨论，在吸取广大委员有益意见后进行认真过细的修改，才可以作出决策。这是正确决策的重要保证。

　　(五)国家政治生活方面的重大事项。建国以来，我国曾出现过一些国家政治生活方面的重大事件，如何正确处理，有过重要的经验教训，处理的结果都直接影响国家的前途和发展。处理得好，国家就前进发展；处理不好，国家就会倒退成灾。为了能正确处理出现在国家政治生活方面的重大事件，在人民政协中实行这方面专题政治协商，认真听取各民主党派、工商联、无党派人士和各界别阶层人士的意见，然后作出决策，这无疑是正确的做法。这要成为制度，那才会避免失误，也从根本上体现了人民大众的意愿和要求。

　　(六)国家的重要法律草案。我国要健全法制，实行依法治国。人民代表大会及其常委会要制订国家的重要法律，这是全国人民的大事，一旦通过则在全国执行，关系重大。这些重要法律条文是否合理合法？是否符合实际情况？条文要求会否过高或过低？这都是要认真细致研究才能定下来的。因此，对这些重要法律草案理所当然应该由人民政协通过政治协商会议认真细致地进行讨论，使之符合各界别各阶层人民大众的利益与要求。只有这样，重要法律制订后才会使人民大众自觉执行，化为人民大众的实际行动。

　　(七)中共中央提出的国家领导人人选或地方党委提出的地方政府领导人人选。这是人民政协成立以来的重要传统。国家领导人或地方政府领导人，是直接领导国家和地方进行社会主义现代化建设的关键人物，领导人选的好坏在一定条件下关系到国家和地方的工作好坏。有作为的好人当政，国家和地方的发展前途有靠；坏人当政，则祸国殃民，生灵涂炭。此事关系重大，必须慎之又慎。因此，中共中央提出国家领导人人选和地方党委提出政府领导人人选，经过人民政协进行专题协商就是必然的事情。如果这些领导人不能被各民主党派、工商联、无党派人士和各界别各阶层人士的多数接纳，则该领导人候选人显然没有群众基础，并非广大人民群众拥护的，那就不应当选。硬是让其当选，那就失去民意，其结果必于国于民不利。这方面经验教训也很多，不能不认真记取。

　　(八)国家省级行政区划的变动。省级行政区域是国家领土整体的重要组成部分，为何变动？这关系到各民族、各地方人民大众的政治、经济、文化、宗教信仰和生活风俗习惯等等问题，理应让各民主党派、工商联、无党派人士和各界别各阶层代表人士充分讨论，决不宜由政府简单决定。这项事情处理不好，极易产生社会不安定，简单从事是会误大事的。

　　(九)外交方面的重要方针政策。同外国交往的方针政策，历来都是关系到国家安全与发展前途、以及世界和平的重大问题。它又有强烈的历史条件制约，往往随历史条件的变化而变化。一定历史条件的外交方针政策如果正确，就会为我们国家赢得和平发展的良好条件，也赢得世界和平的环境。如果一定历史条件外交方针政策不正确如晚清时期和北洋军阀统治时期对外国屈辱方针政策，就造成了丧权辱国、外敌肆无忌惮入侵的悲惨局面。近代史的惨痛教训令我国人民刻骨铭心。因此，对如此重大的国家大事，经过人民政协的政治协商会议充分讨论，求得共识，才进行决策，这是十分必要的。

　　(十)关于祖国统一的重要方针政策。祖国统一问题是国家至为重要的大事，也是历来中华民族的强烈愿望与要求。改革开放以来，在邓小平“一国两制”伟大战略决策指导下，我国已经先后恢复了在香港和澳门行使的主权，香港和澳门已经回归祖国。但由于历史的原因，台湾仍没有回归祖国，台湾中主张“台湾独立”分子日益猖獗，海峡两岸的统一问题是我国在新世纪中要解决的重大问题。江泽民代表中共中央和中央政府提出了解决海峡两岸统一的“八点主张”，得到了人民政协各民主党派、工商联、无党派人士和各界别各阶层人士的热烈赞同，并成为全国人民大众的共识。今后在贯彻落实“八点主张”的过程中，还有许多具体政策问题，都应该通过人民政协的政治协商会议研究讨论，以集思广益，求得真知良策，从而促进祖国统一大业的完成。

　　(十一)群众生活的重大问题。我国各级政府都是人民选举产生的，各级政府领导人的权利都是人民给予的，所有领导人都是人民的公仆，都要为人民服务，要在努力提高国力的同时不断提高人民大众的生活水平。为此，人民生活的重大问题，比如工资政策问题、退休养老政策问题、医疗社会保障问题、居住环境规划问题，以及其它重要社会福利问题等，都是牵动千千万万人民心弦的大事。政府对这些人民生活水平的重要决策，千万人瞩目与关心。决策对了，人民大众欢呼雀跃；决策错了，人民大众生活直接受损害。为此，国家与地方政府对人民生活的重大问题提出决策方案前，经过人民政协的政治协商会议充分讨论实为必要。经过人民政协各民主党派、工商联、无党派人士和各界别各阶层代表人士充分讨论形成的共识，必得到人民大众的欢迎。否则，脱离群众的长官个人决断定为人民大众所反对或不得人心。

　　(十二)各党派之间的共同性事务。各党派是人民政协的重要组织基础和政治基础，多党合作是以人民政协为载体的。中国共产党是领导党，各民主党派是参政党，彼此在政治上长期团结合作，亲密无间。而彼此间也必然有许多共同性事务需要解决，这就要通过在人民政协的政治协商会议上具体研究讨论，共同探讨解决的途径与办法。这种协商既可以在全体委员会议或常委会议上研究解决，也可以在专题协商会或主席会议上研究解决。

　　(十三)政协内部的重要事务。人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，大团结大联合是其突出的特征。这样大团结大联合组织之内有许多重要的内部事务，都是需要全体委员或常务委员协商会议去解决的，比如人民政协设立秘书长和副秘书长，设立若干个专门委员会，以及设立办公厅若干机构等等，只能通过内部协商加以解决，也只有这样协商解决后人民政协工作才能运作起来。

　　(十四)有关爱国统一战线的其它重要问题。作为中国人民爱国统一战线组织的人民政协，上述许多协商内容都是爱国统一战线的重大问题，但除此之外，还有不少爱国统一战线的重要问题还需要通过协商加以解决，比如人民政协换届的委员人选问题，常务委员的人选问题，以及作为各党派、工商联、人民团体等单位参加人民政协的代表人选问题，关于主席会议或常委会建议案的研究确定，关于全体委员协商会议的决议的确定等等，这都要召开人民政协协商会议才能解决。

　　应该指出，上列政治协商内容是经中共中央批准并要求各级党委按此执行的。然而在实践上至今不少内容还没有落实，明确要协商的却没有进行协商。对此，人民政协和党政机关应该共同努力把这些协商内容全面落实。至于政治协商的形式，将在另章再详细论述。

　　二、人民政协的重要职能——民主监督

　　什么是民主监督？根据全国政协的《规定》，它是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。这是对民主监督这个概念的科学界定，既高度概括民主监督的特有内涵，又指明了民主监督的特有方法。其特有的内涵是三个大的方面：一是对国家宪法、法律和法规的实施情况进行监督；二是对国家重大方针政策的贯彻执行情况进行监督；三是对国家机关及其工作人员的工作情况进行监督。这三大方面的范围都是规定在已经执行或正在贯彻执行的范围内，不涉及还没有进行的内容，这就避免了把民主监督扩大到无所不包范围，也为人民政协履行民主监督职能有了鲜明的不易混淆的目标和内容。同时，这也与人民政协的政治协商职能的内涵区别开来。

　　此外，这个民主监督的界定还指明了其特有的方法，就是用建议和批评的方法进行民主监督。这种方法就是使用口头与书面两方面提出建议与批评的方法。它排除口头与书面之外的任何行为方法包括暴力的方法，从而体现了真正民主意义的监督，防止了对民主监督的滥用。由此可见，民主监督这个界定是十分明确的科学界定，为人民政协履行这个职能提供了充足的依据与条件。

　　民主监督之所以成为人民政协的重要职能，是因为我国建国以来社会实践的需要。首先，由于建国以来，特别是新历史时期我国阶级关系的重大变化。在粉碎“四人帮”后，中共中央科学分析了我国社会阶级关系的变化，明确指出我国已经基本上消灭了剥削阶级，地主阶级已经消灭，资产阶级已经改造成为自食其力的劳动者，知识分子已经成为工人阶级的一个组成部分，社会群众绝大多数是社会主义劳动者，其根本利益一致，都属于人民的范畴。为此都应该享有当家作主的民主权利，具体说，就是要享有对各级政府实行民主监督的权利。这是我们国家实行人民民主专政的性质决定的。既然人民大众是国家的主人，当然对其服务机关即各级政府的工作过问与关注，监督各级政府及其公务员是否为人民根本利益办事，对违反人民根本利益者理应提出惩处意见。人民政协的委员是各党派、各阶层、各界别的代表人士，都是代表各党派、各阶层、各界别的代表人物，都是代表各党派、各阶层、各界别人民利益的，都享有当家作主的民主权利，当然也就需要享有对各级政府进行民主监督的权利。第二，国家各级权力机关和共产党的执政地位需要民主监督，特别是在建立社会主义市场经济的情况下更需要通过民主监督来遏制官僚主义和各种腐败现象。

　　绝对的权力排除民主监督的权力，必然导致绝对的腐败。民主监督的本质在于对权力和执政的制衡，它制约权力机关和各级公务员在行使权力过程中必须合法、合理和有效。现实教育了我们，近十年来腐败现象屡反不止，贪污受贿现象盛行，而贪污者的职级越来越高，贪污受贿数额越来越大，而且还不断有贪污集团出现，如此状况说明加强民主监督已经是当务之急。

　　人民政协作为实行民主监督的重要载体，关系重大。这点，早在1980年，中共中央在全国统战部长座谈会《纪要》中已经提出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督”。到1982年，人民政协的新章程正式把民主监督确定为主要职能之一。由此可见，充分发挥人民政协履行民主监督职能的重要作用，对我国党政机关反腐保廉有十分重要的现实意义和战略意义。第三，实行我国国家的基本政治制度必须加强民主监督。从所周知，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。要贯彻落实这个基本政治制度，离不开实行民主监督。只有实行民主监督，多党合作和政治协商才有实效，合作和协商的成果才能落到实处；否则只会成为空谈。考察这个基本政治制度的实践过程，不难发现，中共中央很重视发挥民主党派的民主监督作用。早在1956年，毛泽东代表中共中央提出了中共和各民主党派“长期共存，互相监督”的方针。毛泽东、周恩来、邓小平等一再倡导各民主党派做中共的诤友，认为兼听则明、偏听则暗，更认为各民主党派容易发现党政机关自己不易发现的问题，大胆直言才有利于问题的解决。但由于左的路线错误，并没有付诸实践，而且扼杀民主，造成万马齐喑的局面。粉碎“四人帮”后，邓小平拨乱反正，坚持“长期共存，互相监督”，并发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针。江泽民为核心的中共第三代领导人规定多党合作的载体人民政协把民主监督作为自身的重要职能。这对作为人民政协重要支柱的各民主党派是莫大的支持与鼓舞，因而调动了各民主党派参政议政的积极性，同时发挥了民主监督的作用，使共产党领导的多党合作和政治协商这个基本政治制度得到落实，并呈现出蓬勃发展的可喜局面。第四，进行政治体制改革需要加强民主监督。我国经济体制改革深入发展，社会主义市场经济正在建立，与此相适应，政治体制改革理所必然地要进行，否则经济体制改革就难于深入发展。我们社会主义的政治体制改革的根本内容就是全面实现人民当家作主，让人民大众充分享有民主的权利。这种民主权利集中体现在对各级权力机关和执政党进行民主监督，保障各级权力机关和各级执政者、以及公务员切实做到为人民利益办事，代表人民根本利益来行使权力。随着社会主义市场经济的建立过程，出现多种所有制、多种分配形式和多种阶层，其利益的矛盾需要不断调整，这就要求各级政府和公务员真正成为人民根本利益的代表，才能正确调整各阶层的矛盾。但各级政府机关和公务员能否真正做到代表人民根本利益办事，这就需要加强民主监督。人民政协的委员来自各党派、各阶层和各界别的代表人士，加强整个社会的民主监督首先就必须加强政协委员的民主监督的作用，通过政协委员的民主监督带动人民大众的民主监督，使我国社会主义民主政治建设不断推进，人民当家作主得到实现，社会主义政治体制改革有成效地进行，从而有力地促进经济体制改革更深入地发展。由上可见，在有中国特色社会主义建设过程，随着社会实践发展，民主监督越益显得重要，也就越需要发挥民主监督的作用。这是社会发展的必然，是不以人的意志为转移的。

　　民主监督的主要内容有哪些呢？有如下5个方面：

　　(一)监督国家宪法与法律、法规的实施情况。以法治国是我们国家的根本国策，法律集中代表人民的根本利益，国家各项工作都要以法律为依据，都要符合法律的要求，人民大众的行为也要以法律为准绳和规范，遵守法律是所有公务员和人民大众的重要义务。在法律中，宪法是国家根本法，更是规范我们国家大事的指针，执政党和各级政府以及各级公务员是否在宪法规范内工作和行事，是衡量代表人民根本利益与否的重要标准，为此民主监督的首要内容就是要监督国家宪法的执行情况。其它法律、法规是根据国家宪法的原则要求、结合社会有关方面具体情况而制定的具体法律与法规，这也是各级政府和公务员所必须遵照执行的。只有坚持执行各项法律与法规，各级政府和公务员才能体现代表人民根本利益办事。人民政协履行民主监督的职能就是要对国家宪法和法律、法规执行情况实行民主监督。

　　(二)对中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况进行监督。中国共产党是国家宪法确定的执政党，中国共产党的最高领导机构是中共中央委员会，中共中央根据人民的根本利益所制定的各项方针政策，以及国家机关演绎中共中央的方针政策而定出来的具体政策与规定，都是体现人民大众的根本利益，体现先进生产力发展的要求，体现先进文化发展的要求，因而是必须切实贯彻执行的。但各级政府在执行过程是否符合原定的方针政策？有否背离原定的方针政策？这都需要进行监督。实践证明，一些地方在工作中容易产生为保护地方利益甚至小集团的利益而违背中共中央和国家机关所定的方针政策，实行所谓“中央有政策、地方有对策”的错误做法，不顾全国大局，使国家和人民遭到损害。人民政协代表各党派、各阶层、各界别人民的根本利益，对各级政府贯彻执行中共中央和国家机关制定的方针政策的情况进行监督是十分必要的。现在人民政协这方面的工作还相对薄弱，应该切实加强。

　　(三)对国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况进行监督。国民经济和社会发展计划是特定计划期间工作的总纲，决定着国家几年内发展的进程和命运，而该特定计划的财政预算决定着特定计划期内财力的投入与运作，关系着特定计划能否执行和能否按计划顺利发展。由于国民经济和社会发展计划及财政预算的重大意义，因而它历来是由中共中央认真研究，按实际情况来定出计划草案，然后由全国人大认真讨论研究和通过才定下来的，这是具体体现全国人民若干年内根本利益的大事，各级政府都必须坚决贯彻执行。如果这个经济社会发展计划及财政预算不能按计划执行，达不到预定具体目标，我们国家就会停滞不前，甚至倒退，例如文化大革命期间经济倒退，那就给国家和人民带来了重大灾难。人民政协维护各党派、各阶层、各界别人民的根本利益，理所必然地要监督各级政府贯彻执行国民经济和社会发展计划及财政预算的情况，对离开计划的行为提出批评，对如何落实计划提出建设性的意见与建议，从而促进计划的顺利执行。

　　(四)监督国家机关及其工作人员履行职责，遵守法纪，为政清廉等方面情况。随着社会主义市场经济的建立与发展，金钱与物质的诱惑越来越大，国家机关包括各级政府与公务员中的不坚定分子会受诱惑而贪污受贿，产生违法犯罪的行为，丧失了公务员的本色，沦为罪犯。这已经是人所共知的事实。情况的严重到了屡禁不止、波浪起伏不已、而且越益猖獗的地步。中共中央和国家机关持续开展大规模的反腐败斗争，人民政协作为参政议政的机构，积极参与反腐败斗争是义不容辞的职责。由于这方面的情况复杂、难度也大、人民政协与委员们在这方面工作的力度很小。以此，人民政协和委员们应该迎难而上，加大力度，积极参与斗争，促进反腐败斗争取得更大成果，并努力探索预防犯罪的途径，使国家长治久安。

　　(五)监督参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。人民政协是共产党领导的统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的专门机构。这样一个重要的政治组织，是由各党派、各阶层、各界别通过协商推选代表人士组成的。由于人民政协由众多参加单位与个人进行多党合作与政治协商，这就需要有一个共同遵守的章程，来规范各参加单位与个人的活动。而各参加单位与个人则必须自觉遵守政协的章程和政协的各项决议，保证人民政协顺利履行职能。实践说明，参加政协的单位与个人的绝大多数是认真遵守人民政协章程和各项决议的，但也有不严格遵守或有随意性的表现，这就影响人民政协工作的效率，比较突出的是有委员无故不参加全会、有常委无故不参加常委会的现象，或者无故不参加调查与视察活动之类，这就需要人民政协对有关参加单位与个人进行监督，督促其认真遵守人民政协的章程与决议，保证人民政协工作的顺利开展。

　　以上民主监督的主要内容，有赖于人民政协的精心与细致的组织工作，不但要对政协本身各党派、各阶层、各界别的委员和常委做好思想教育工作，而且要同被监督单位及其负责人做好协调工作，调动两方面积极性，同心协力把民主监督工作做好。人民政协每年度要定好民主监督的工作计划，每季度做好具体安排。制定计划过程要充分发扬民主，听取广大委员的意见，选好重点监督的单位与监督的具体内容，保证每项监督工作有序又有效地进行，达到预期的目的。至于民主监督的形式将在另章详细论述。

　　三、人民政协的拓展职能——参政议政

　　什么是参政议政？参政议政是政治协商和民主监督两项职能的拓展和延伸。政治协商和民主监督的内容以及形式涵盖于参政议政之内。但参政议政的内涵和范围宽于政治协商和民主监督。除了政治协商和民主监督之外，参政议政还有其它的内容与形式，例如选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策等等。综合说来，参政议政与政治协商和民主监督比较有如下特点：

    一是领域更广阔，不限于参加政协的全会、常委会和专委会议以及调查、视察等，还可以选择重要课题进行专题调查研究、专题咨询、专题论证；还可以了解和反映社情民意，并提出符合人民群众根本利益与要求的建议；还可以组织爱国主义教育和法制教育、道德教育等活动；也还可以参与党政机关有关政治活动。

    二是内容更加丰富。参政议政不但要通过政治协商和民主监督商议国家和地方的大政方针问题，还可以扩展到社情民意的重要问题，各阶层各界别需要解决的重要问题；还可以多形式多方法充分发挥人民政协人才库的作用，让委员的专长得到施展与发挥等等。

    三是形式更加多样。除了政治协商和民主监督的形式之外，可以组织各种专题调查组、课题组，专门咨询组织、专门宣传组织；还可以组织各种扶贫活动，建立社情民意联系点、民主监督点等。

    四是方法更加灵活多样。除了在政协各种会议上发表口头和书面意见外，还可以联合宣传媒体如设立电视专题节目、电台专题节目和报刊专栏等，从而更充分地建言立论。

    五是活动时间更多。除了定期参加全体委员会议、常委会议和专门委员会会议外，其它时间都可以用于组织参政议政活动。这就从根本上改变委员只限于参加若干天会议的情况，改变为可以经常参政议政。

　　人民政协新增参政议政职能是十分必要的。

    首先，这是新历史时期人民政协工作发展的迫切需要。人民政协在历史上起了重要作用，对国家的发展和社会主义进程建树了不可磨灭的功绩。在新历史时期，特别是新的二十一世纪，人民政协在国家政治生活中的地位与作用更为重要，它已经是我国基本政治制度的载体，成了共产党领导的多党合作和政治协商的专门机构，各方面的国家大政方针要在人民政协内协商讨论，对国家法律、国家重大决策的执行和对公务员的民主监督都要人民政协组织实施，各民主党派、人民团体和各界别各阶层代表人士参政议政也要在人民政协中进行。一言以蔽之，建设有中国特色社会主义不可能没有人民政协。如果没有这个国家基本政治制度的载体人民政协，就难于回答什么是有中国特色的社会主义民主政治。

    第二，新增参政议政职能是广开言路、广开才路，充分调动各党派、各阶层、各界别委员政治积极性的需要。由于人民政协在新历史时期、特别是在新世纪的作用愈益重要，这就要求各党派、各阶层、各界别的委员具有高度的政治积极性，真正以主人翁的态度参加人民政协各项会议与活动，尤其是要让委员有什么才能就能够充分发挥出来，为社会主义现代化事业多作贡献。新增参政议政职能就是为解决这个重要问题而采取的重要举措。可以设想，全体委员的才智都在人民政协工作中充分发挥出来，人民政协的作用与贡献就十分巨大了。

    第三，新增参政议政职能是扩展人民政协工作的空间和时间的需要。较长时期、特别是改革开放以前，人民政协的工作与活动只限于召开全体委员会议、常委会议和专门委员会会议及某些视察，此外每年大多数时间空闲着，通常也不向外活动，基本上是人民政协自己闭门造车，只偶尔在传媒上作些报道。现在新增参政议政职能使人民政协活动的领域拓宽了，内容丰富了，因而空间扩展了，活动时间无限制了，这就十分有利于人民政协充分发挥其重要作用，也十分有利于各党派、各阶层、各界别委员充分发挥其重要作用。<BR>　　那么，参政议政职能有哪些具体内容呢？

　　(一)政治协商职能的全部内容，也是参政议政职能的内容。参政议政职能的内容包括了政治协商职能的内容。

　　(二)民主监督职能的全部内容，也是参政议政职能的内容。参政议政职能的内容包括了民主监督职能的内容。

　　(三)选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织专题调查研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见。这就是通常说的抓住抓准社会热点、重点或难点问题，选定专题，成立专题调查组，有计划地开展周密与细致的专题调查，在掌握大量第一手材料的基础上过细地进行分析研究，拿出解决问题的有针对性的具体建议，然后组织专家和有关部门负责人进行认真论证，经吸纳论证会的意见进行修改后，再拿出成熟的有预见又有可行性的建议案，经主席会议通过，送交党政领导机关。这种参政议政内容是现实经济社会发展所必须，尤其是当前我国在建立社会主义市场经济过程中，出现了多所有制、多分配形式，从而产生多阶层、多界别，而各阶层、各界别的价值取向和思维方式不尽相同，利益的矛盾冲突经常发生，如何把一些热点、重点和难点问题及时调查研究，寻找解决的途径与办法，这是关系国家与地方发展的大事，也是关系稳定团结的大事。参政议政这项新职能无疑是十分重要的。人民政协必须充分用好这项新增职能，要用到实处，不要流于形式；还要主动用好，精心组织，周密安排，务出实效。

　　(四)广开言路、广开才路、充分发挥委员专长和作用，更多献计献策。这项参政议政职能内容要求充分让委员讲话，充分开拓和发挥委员的才能与专长，尽其所能为国家与社会的发展献计献策。与此同时，要反对委员不能畅所欲言，更不能压制委员讲话。也要反对不重视委员的专长和才能，更不能不让委员发挥自己的专长才能。这项参政议政职能内容也十分重要。人民政协有那么多委员，每个委员背后代表一个党派，或一个人民团体，或一个阶层，或一个界别，而且每个委员所代表的界别和阶层群众千千万万，能够真正让他们都畅所欲言，让他们的专长与才能都能够发挥出来，我们国家与地方的经济社会发展怎会不顺利前进，社会存在的困难与问题也何愁不解决。但这方面职能内容在人民政协实践时间还较短，缺乏经验，往后理应大力加强。为此，人民政协要做大量过细的工作，充分了解与掌握每个委员的专长与才能，分门别类，努力创造条件，创造新活动方式，采用各种新形式新方法来发挥每个委员的专长与作用。所有各种活动都要注意充分调动委员的积极性，让委员主动积极参加，人尽其力，这样汇集起来，委员对社会主义现代化建设事业所贡献的良策就数不胜数了，社会主义现代化建设就会不断胜利发展，中华民族的伟大复兴也必会实现。<BR>　　由于参政议政新职能确定以来实践时间不长，许多新内容还没有总结，也有许多内容需要深入探索，在此不再列举与论述。至于参政议政职能的形式，也放在另章再详细论述，在此从略了。